Утверждено Президиумом

Волгоградского областного суда

«18» декабря 2024 года

 

Обобщение

судебной практики рассмотрения судьями районных (городских) судов Волгоградской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.13, 7.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за 2022-2023 гг.

 

В соответствии с планом работы Волгоградского областного суда на второе полугодие 2024 г. проведено обобщение практики рассмотрения судами Волгоградской области дел об административных правонарушениях, связанных с охраной объектов культурного наследия в 2022-2023 гг. (ст. 7.13, 7.14 КоАП РФ).

 

Согласно ч. 2 ст. 44 Конституции РФ каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (ч. 3 ст. 44 Конституции РФ).

За нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации предусмотрена, в том числе, административная ответственность.

 

В 2022 г. рассмотрено 51 дело об административных правонарушениях данной категории.

Из них:

- с назначением административного наказания в виде административного штрафа 23 дела;

- в отношении юридических лиц –13 дел;

- в отношении должностного лица – 1 дело;

- в отношении физических лиц – 9 дел;

- прекращено производство по 16 делам;

- возвращено 9 протоколов для устранения недостатков;

- по подсудности передано 3 дела.

 

В 2023 г. рассмотрено 20 дел об административных правонарушениях данной категории.

Из них:

- с назначением административного наказания в виде административного штрафа 8 дел и предупреждения 2 дела;

- в отношении юридических лиц –7 дел;

- в отношении лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность – 1 дело;

- в отношении физических лиц – 2 дела;

- прекращено производство по 5 делам;

- возвращено 5 протоколов для устранения недостатков;

- по подсудности дела не передавались.

 

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.13, 7.14 КоАП РФ рассматривают судьи районных (городских) судов.

Срок давности привлечения к административной ответственности по вышеуказанным статьям составляет 1 год со дня совершения административного правонарушения, а если правонарушение является длящимся – с момента его выявления (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).

Важным вопросом для правильного исчисления срока давности привлечения к административной ответственности является момент, когда такой срок начинает исчисляться.

Согласно правовой позиции, отражённой в п. 14 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской федерации об административных правонарушениях», в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, представленного для исполнения соответствующей обязанности.

При длящемся административном правонарушении (длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей) процессуальный срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения, которым следует считать день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Невыполнение предусмотренной законом, иными нормативными правовыми актами и правовыми актами ненормативного характера обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся.

Данные положения должны всегда учитываться при возбуждении дел об административных правонарушениях данной категории.

Следует отметить, что представленные на обобщения дела об административных правонарушениях, связанные с охраной объектов культурного наследия, с истекшим сроком давности привлечения к административной ответственности не поступали в суды.

 

Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

(ст. 7.13 КоАП РФ общая характеристика)

 

Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 459-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введены дополнительные правовые механизмы защиты предметов охраны исторического поселения.

Требования сохранения и использования объекта культурного наследия, за нарушение которых установлена административная ответственность данной статьей, связаны с обеспечением неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, являющимися предметом его охраны, а также с соблюдением установленного режима содержания и использования сопряженных с недвижимым памятником истории и культуры зон его охраны.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.13 КоАП РФ, являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия народов РФ.

Предметом правонарушения являются объекты культурного наследия, их территории и зоны охраны.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Основ законодательства РФ о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее − Закон № 73-ФЗ) и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов РФ законами субъектов РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.

В порядке ст. 3 Закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях указанного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Согласно п. 1 ст. 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Пунктом 1 ст. 45 Закона № 73-ФЗ установлено, что работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

В соответствии с п. 1 ст. 47.2 Закона № 73-ФЗ требования к сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, должны предусматривать консервацию, ремонт, реставрацию объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования либо сочетание указанных мер.

Состав (перечень) видов работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия, сроки (периодичность) проведения таких работ определяются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным п. 7 ст. 47.6 названного Федерального закона, с учетом мнения собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия на основании составленного соответствующим органом охраны объектов культурного наследия акта технического состояния объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия с учетом вида данного объекта культурного наследия, его индивидуальных особенностей, физического состояния, функционального назначения и намечаемого использования объекта культурного наследия (п. 2 ст. 47.2 Закона № 73-ФЗ).

В силу пп. 3 п. 3 ст. 47.2 Закона № 73-ФЗ собственник или иной законный владелец объекта культурного наследия обязан организовать проведение работ по сохранению объекта культурного наследия в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 45 Закона № 73-ФЗ.

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации».

Объективная сторона правонарушения состоит в следующих действиях (бездействии):

нарушающих требования законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ч. 1 данной статьи);

нарушающих режим использования земель в границах территорий объектов культурного наследия (ч. 1 данной статьи);

несоблюдении ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 данной статьи (ч. 1 данной статьи);

действиях (бездействии), предусмотренных ч. 1 данной статьи, совершенных в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, либо на территориях указанных объектов или в их зонах охраны, на территориях достопримечательных мест, историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) или в их зонах охраны (ч. 2 данной статьи);

действиях (бездействии), предусмотренных ч. 1 данной статьи, совершенных в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях (ч. 3 данной статьи);

неисполнении или ненадлежащем исполнении должностным лицом возложенных на него должностных обязанностей, повлекших причинение вреда объекту культурного наследия, в том числе выявленному объекту культурного наследия, либо уничтожение объекта культурного наследия, в том числе выявленного объекта культурного наследия, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 4 данной статьи);

нарушении требований к архитектурному решению объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом в границах территории исторического поселения (ч. 5 данной статьи).

К числу имеющих правовое значение обстоятельств по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.13 КоАП РФ, относится:

- наличие нарушений требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

- нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Одним из условий применения административной ответственности по ст. 7.13 КоАП РФ является нарушение требования сохранения и использования объектов культурного наследия.

Так, постановлением судьи Камышинского городского суда Волгоградской области У.С.С. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, и ему назначено наказание с применением ч. 2.2. ст. 4.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 7 500 руб.

У.С.С. привлечён к административной ответственности в связи с тем, что, имея в собственности объект культурного наследия «Владение Докучаева», являющегося элементов объекта культурного наследия регионального значения «Исторический центр город Камышин», 19-20 век, организовал проведение строительных (ремонтных) работ демонтаж кирпичной кладки, окрас фасада в отсутствие разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных комитетом, проектной документацией на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, согласованной с Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, тем самым нарушил требования статей п. 1 ст. 33, п. 1 ст. 45, ст. 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (Дело № 5-648/2022).

 

Другим условием применения административной ответственности по ст. 7.13 КоАП РФ является нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Постановлением судьи Центрального районного суда г. Волгограда ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ и ему назначено наказание с применением ч. 3.2-3.3 ст. 4.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

ООО привлечено к административной ответственности в связи с тем, что последнее организовало проведение земляных работ с 4 по 19 ноября 2021 г. в границах территории объекта культурного наследия регионального значения «Сурские бани», в отсутствие в проектной документации раздела об обеспечении сохранности объекта и заключения государственной историко-культурной экспертизы, согласованной с Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, в нарушение п. 1, 3 ст. 36, п. 1, 6 ст. 45 Федерального закона №73-ФЗ от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (Дело № 5-829/2022).

 

Судебная практика Четвертого кассационного суда общей юрисдикции исходит из того, что административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.13 КоАП РФ, является длящимся правонарушением и не рассматривается как малозначительное (Постановления Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 8 августа 2022 г. № 16-1134/2022, от 28 марта 2022 г. № 16-671/2022, от 3 июня 2022 г. № 16-7683/2021, 16-1584/2022, от 16 февраля 2023 г. № 16-673/2023, от 28 мая 2024 г. № 16-2889/2024).

 

Изучение поступивших в Волгоградский областной суд дел данной категории, производство по которым в 2022-2023 гг. было прекращено, показывает, что районными (городскими) судами Волгоградской области допускались прекращения дел на основании ст. 2.9 КоАП РФ в связи с признанием правонарушения малозначительным (дело № 5-15/2022 Нехаевского районного суда Волгоградской области; дело № 5-90/2022 Ленинского районного суда Волгоградской области; дела № 5-285/2022; № 5-634/2022, № 5-627/2023 Центрального районного суда г. Волгограда; дело № 5-2/2023 Котельниковского районного суда Волгоградской области).

 

Субъектами рассматриваемого административного правонарушения являются граждане, юридические лица, а также должностные лица, виновные в невыполнении или нарушении правил охраны и использования объектов культурного наследия.

Кроме того, из представленных на обобщение дел следует, что субъектом административной ответственности за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ (за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия), также может быть управляющая компания.

Постановлением судьи Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда ООО УК признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ и ему назначено наказание с применением ч. 3.2-3.3 ст. 4.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

ООО УК привлечено к административной ответственности в связи с тем, что в объект культурного наследия регионального значения «Нижний поселок Тракторозаводского района г. Сталинграда»» входит жилой дом № 1 по ул. Лодыгина г. Волгограда, в соответствии с договором от 1 мая 2021 г. управление многоквартирным домом находится в управлении ООО УК.

Судья районного суда, сославшись на п. 10 Правил содержания имущества в многоквартирном доме, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 года № 491 и ч. 2.3. ст. 161 ЖК РФ, указал:

Согласно пп. «а» п. 16 Правил содержания имущества в многоквартирном доме, надлежащее содержание общего имущества в зависимости от способа управления многоквартирным домом обеспечивается собственником помещений путем заключения договора управления многоквартирным домом управляющей организацией в соответствии с ч. 5 ст. 161 и ст. 162 ЖК РФ.

Правомерно пришел к выводу, что ООО УК «заключив договор управления многоквартирным домом приняло на себя обязательства оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и текущему ремонту общего имущества в указанном многоквартирном доме, общество в том числе приняло на себя обязанности по сохранению объекта культурного наследия» (дело № 5-1222/2022).

Аналогичное дело рассмотрено в отношении ООО УК в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, Тракторозаводским районным судом г. Волгограда (дело № 5-973/2022).

 

Субъективная сторона характеризуется виной в форме умысла или неосторожности.

Постановлением судьи Городищенского районного суда Волгоградской области от 13 июля 2023 г. производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, в отношении Ш.Я.А. прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с отсутствием в ее действиях состава административного правонарушения.

Основанием для возбуждения производства по делу в отношении последней послужило то, что в ходе проведения контрольного мероприятия Комитетом государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области, а именно внепланового рейдового осмотра объекта культурного наследия регионального значения «Зенитное орудие, установленное в честь зенитчиков–защитников Сталинграда», Ш.Я.А. организовала проведение земляных, строительных и иных работ (выравнивание земельного участка, устройство забора из профнастила и возведение объекта капитального строительства дома из газобетонных блоков) в границах охранной зоны объекта.

В судебном заседании районным судом было установлено, что при утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории из земель населённых пунктов, выделенных Ш.Я.В. под индивидуальное жилищное строительство, выписки из ЕГРН, постановлений администрации Городищенского муниципального района Волгоградской области № 1143-п от 6 сентября 2021 г. и № 1394-п от 28 октября 2001 г. никаких ограничений или обременений на данный земельный участок не было, и границы были определены с учетом положений приказа Комитета культуры Волгоградской области от 23 декабря 2016 г. № 01-20/470 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Зенитное орудие, установленное в честь зенитчиков-защитников Сталинграда». В данном приказе, на момент установления границ земельного участка, отсутствовала система координат, сведения о характерных точках границ зоны охраны. Сведения появились только в приказе Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области от 12 октября 2022 г. № 530 «Об утверждении описания местоположения границ зон охраны ряда объектов культурного наследия регионального значения» и внесены в единый государственный реестр 18 января 2023 г. с соответствующими ограничениями и обременениями на указанный земельный участок.

Наличие у Ш.Я.А. разрешения на строительство капитального объекта свидетельствует об отсутствии её вины в строительстве дома в соответствии с проектной документацией и соответственно состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ (дело № 5-72/2023).

 

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При решении вопроса о виновности юридического лица в совершении административного правонарушения именно на него возлагается обязанность по доказыванию принятия всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм.

Постановлением судьи Волжского городского суда Волгоградской области ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ и ему назначено наказание с применением ч. 3.2-3.3 ст. 4.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что ООО приняты все зависящие от него меры по соблюдению положений действующего законодательства.

Пункт 1 ст. 47.3 Закона № 73-ФЗ, в том числе, предусматривает, что при содержании и использовании объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия указанные выше лица обязаны обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия.

ООО, являясь собственником объекта культурного наследия, мер к его сохранению не предпринимает.

Приказом Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области №271 от 21 октября 2020 г. строение «Мортуарий», находящийся по указанному адресу, включен в перечень выявленных объектов культурного наследия.

При этом обстоятельства, что объект культурного наследия на дату перехода прав собственности на земельный участок с расположенным на нем объектом культурного наследия – строения «Мортуарий» к ООО не освобождает собственника здания от обязанности по его сохранению, как объекта культурного наследия. В связи с чем, вывод городского суда являются обоснованным и основанным на действующем законодательстве.

На основе полного, всестороннего и объективного исследования всех обстоятельств дела судья пришел к обоснованному выводу о наличии события правонарушения и виновности юридического лица в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ (дело № 5-1012/2022).

 

Организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (ст. 7.14 КоАП РФ общая характеристика)

 

Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 96-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в ст. 7.14 КоАП РФ были внесены изменения, которые направлены на совершенствование механизма противодействия нарушениям в области охраны объектов культурного наследия. В частности, с учетом изменений противоправным деянием признается не только проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия, но и организация таких работ.

Объектом правонарушения являются общественные отношения в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее − Закон № 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и указанным Федеральным законом.

Порядок включения объектов культурного наследия в реестр определен в ст. 18 Закона № 73-ФЗ.

В соответствии с п. 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации», Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, туризма, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

В силу п. 4 указанного Положения Министерство культуры Российской Федерации осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Министерством просвещения Российской Федерации и Министерством науки и высшего образования Российской Федерации при выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере образования в области культуры и искусства, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с п. 1 ст. 36 Закона № 73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в ст. 30 названного Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований указанной статьи.

Строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия (п. 3 ст. 36 Закона № 73-ФЗ).

Согласно ст. 99 Земельного кодекса РФ к землям историко-культурного назначения относятся земли:

1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;

2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел;

3) военных и гражданских захоронений.

Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением.

Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (ч. 2 ст. 99 Земельного кодекса РФ).

На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (ч. 3 ст. 99 Земельного кодекса РФ).

Объективная сторона правонарушения состоит в организации или проведении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

Согласно п. 1 ст. 36 Закона № 73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в ст. 30 названного Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований данной статьи.

В соответствии с ч. 5.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого проекта, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, выдается разрешение на строительство в соответствии с указанным Кодексом.

Практика исходит из того, что административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.14 КоАП РФ, является длящимся правонарушением.

Субъектами административной ответственности являются граждане, должностные лица и юридические лица, организующие или проводящие земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно.

Субъективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ, выражается в форме умысла или неосторожности.

В пункте 8 Постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П указано, что подлежат доказыванию, как сам факт совершения соответствующего правонарушения, так и степень вины правонарушителя.

 

Соблюдение судьями требований при вынесении постановлений

по делам об административных правонарушениях,

предусмотренных статьями 7.13 и 7.14 КоАП РФ

 

Согласно положениям ст. 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны в том числе: должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление, их адрес; дата и место рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу; мотивированное решение по делу; срок и порядок обжалования постановления.

Исходя из п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении должно содержать мотивированное решение.

В описательно-мотивировочной части постановления указываются, в первую очередь, обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

К таким обстоятельствам относятся:

- сведения о том, кем, когда и при каких обстоятельствах был составлен протокол об административном правонарушении;

- обстоятельства совершенного административного правонарушения (установление события административного правонарушения), а также описание времени и места совершения административного правонарушения, последствий, наступивших в результате его совершения;

- описание противоправных действий (бездействия) лица, привлекаемого к административной ответственности, формы его вины в инкриминируемом правонарушении;

- анализ доказательств, подтверждающих либо опровергающих виновность лица в инкриминируемом административном правонарушении, рассмотрение их с точки зрения относимости, допустимости и достоверности;

- анализ иных сведений, являющихся доказательствами, для правильной квалификации деяния, назначения справедливого наказания и исполнения вынесенного постановления.

Вынесенные судьями постановления не всегда отвечают требованиям ст. 29.10 КоАП РФ. В некоторых постановлениях не содержится обязательных сведений: не приведены обстоятельства, установленные при рассмотрении дела, в частности, не указаны место и время правонарушения, не описано деяние, в совершении которого лицо признано виновным.

Статьи 7.13 и 7.14 КоАП РФ носят бланкетный (отсылочный) характер, поэтому при описании в постановлении совершенного лицом правонарушения должно быть в обязательном порядке указано, каким нормативным актом установлены требования законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, дана ссылка на конкретные пункты и статьи данного акта, нарушенные лицом, изложено существо допущенных нарушений.

Так, в постановлении судьи Красноармейского районного суда не указана дата и время выявленного административного правонарушения. Также, при установлении события административного правонарушения в описательной части отсутствует отсылка на пункт и статью Федерального закона от 25 июня 2022 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (дело № 5-602/2022).

 

В постановлении по делу, в случае наложения административного штрафа в постановлении по делу об административном правонарушении, помимо указанных в ч. 1 настоящей статьи сведений, должна быть указана информация, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа, предусмотренными законодательством Российской Федерации о национальной платежной системе, а также информация о сумме административного штрафа, который может быть уплачен в соответствии с ч. 1.3-1.3-3 ст. 32.2 настоящего Кодекса (ч. 1.1 ст. 29.10 КоАП РФ).

При изучении рассмотренных районными (городскими) судами дел об административных правонарушениях указанной категории, также было установлено, что имеют место случаи не соблюдения судьями при вынесении постановления по делу об административном правонарушении требований ч.1.1 ст. 29.10 КоАП РФ, в резолютивной части не указывается информация, необходимая в соответствии с правилами заполнения расчетных документов на перечисление суммы административного штрафа, предусмотренными законодательством Российской Федерации о национальной платежной системе, т.е. не указаны реквизиты перечисления административного штрафа (дело № 5-7/2022).

 

Причины отмены вышестоящим судом постановлений судей районных (городских) судов Волгоградской области в 2022-2023 гг. по жалобам на не вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.13 и 7.14 КоАП РФ

 

Отмененные судебные постановления по делам данной категории имеют судьи Краснооктябрьского, Тракторозаводского районных судов г. Волгограда и Городищенского районного суда Волгоградской области.

Наиболее характерными причинами отмены судебных решений по данной категории дел являлись: неполное выяснение всех обстоятельств дела, имеющих значение для правильного его разрешения; отсутствие достаточной совокупности доказательств, подтверждающих вину лица в совершении вмененного административного правонарушения; существенное нарушение процессуальных требований.

 

Постановлением судьи Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда ООО УК признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, и подвергнуто наказанию в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Как следует из материалов дела, на основании договора управления многоквартирным домом ООО УК осуществляет деятельность по управлению многоквартирным домом. При проведении выездного обследования указанного объекта должностными лицами государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области проведены мероприятия по контролю (надзору) за состоянием объекта, в ходе которого было установлено, что с юго-восточной стороны, между домами наблюдается разрушение ограждения.

Данные обстоятельства послужили основанием для привлечения ООО УК к административной ответственности. Судья районного суда исходил из того, что ООО УК, заключив договор управления многоквартирным домом, приняло на себя предусмотренные гражданским и жилищным законодательством обязательства перед собственниками квартир по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества дома, в том числе, обязанности по сохранению объекта культурного наследия, вследствие того, что раздельное исполнение данных обязанностей невозможно.

В ходе рассмотрения дела представитель ООО УК последовательно утверждал о том, что ограждение между домами обществу не передавалось.

Данному обстоятельству судьей районного суда надлежащая правовая оценка не дана.

Из представленных в ходе рассмотрения дела в областном суде представителем ООО УК документов − ответа Инспекции государственного жилищного надзора Волгоградской области и Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области следует, что кирпичный забор, ограждающий придомовую территорию многоквартирных домов, не является объектом культурного наследия регионального значения.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что факт нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ ООО УК не доказан.

Указанное постановление судьи Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда решением судьи Волгоградского областного суда отменено и прекращено, в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление (дело № 5-115/2022).

 

Существенное нарушение процессуальных требований влечёт отмену состоявшихся по делу актов и направление дел на новое рассмотрение.

Постановлением судьи Городищенского районного суда Волгоградской области ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. за несоблюдение требований при проведении работ на объекте культурного наследия.

При пересмотре не вступившего в законную силу постановления судья Волгоградского областного суда указал, что протокол об административном правонарушении, вынесенный в отношении ООО, не соответствует требованиям, предусмотренным ст. 28.2 КоАП РФ, а именно событие вмененного административного правонарушения в протоколе об административном правонарушении должным образом не описано. В данном протоколе указано, что ООО производственные работы по сохранению объекта культурного наследия «Братская могила советских воинов, погибших в период Сталинградской битвы» выполнены не в соответствии с проектной документацией, не качественно и не в полном объеме. При этом обстоятельства, при которых обществом совершено данное деяние, в протоколе не описаны, состав и объем работ, которые должны быть выполнены в соответствии со сметной документацией, являющейся приложением № 1 к контракту от 28 сентября 2020 г., какие конкретно из этих работ выполнены не в соответствии с проектной документацией, не качественно и не в полном объеме, в протоколе не отражены.

Указанные выше нарушения допущены также при вынесении постановления по делу, событие вмененного административного правонарушения описано аналогично тому, как оно отражено в протоколе об административном правонарушении, что не отвечает требованиям ст. 26.1, 29.10 КоАП РФ.

Кроме того, в основу о виновности ООО положена отчетная документация о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия «Братская могила советских воинов, погибших в период сталинградской битвы» содержащая научный отчет, в согласовании которой отказано Облкультнаследием, поскольку не представлена опись исполнительной документации, отражающая фактическое исполнение проектных решений и состояние объекта культурного наследия в процессе производства работ по мере завершения определенных в проектной документации работ, в журнале авторского надзора не указана должность, отсутствует подпись и расшифровка подписи ответственного лица, печать организации.

Также в материалах дела отсутствует сметная документация, являющаяся приложением № 1 к названному контракту, при этом сметная документация приведена судьей районного суда в качестве доказательства, подтверждающего вину общества в совершении вмененного административного правонарушения.

По запросу судьи районного суда представлена проектно-сметная документация не в полном объеме, а именно, отсутствует том 4 со сметной документацией.

Указанное постановление судьи Городищенского районного суда Волгоградской области решением судьи Волгоградского областного суда отменено, дело возвращено в районный суд на новое рассмотрение (дело № 5-103/2022).

 

Следует признать, что помимо указанных оснований для отмены, судом вышестоящей инстанции были признаны ошибочные выводы судьи районного суда о том, что нарушения, выявленные при проведении работ на объекте культурного наследия, не образуют состав административного правонарушения.

Постановлением судьи Тракторозаводского районного суда г. Волгограда прекращено производство по делу в отношении ООО УК, возбужденное по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Основанием для возбуждения дела об административном правонарушении послужило то, что в ходе внепланового инспекционного визита должностным лицом Облкультнаследия в квартире дома, входящего в состав объекта культурного наследия регионального значения «Нижний поселок Тракторозаводского района г. Сталинграда» ООО УК в управлении которой находится указанный дом, организованы и проведены неустановленными лицами работы в отсутствие лицензии на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия, задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследования, выданных Облкультнаследием.

Судья районного суда при рассмотрении материалов дела пришел к выводу, что квартира, в которой произведены ремонтные работы, является составной частью объекта культурного наследия, к предмету охраны не относится, выполненные работы не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности выявленного объекта культурного наследия, оформления его фасада, в связи с чем в действиях ООО УК отсутствует нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры» народов РФ.

Отменяя постановление суда первой инстанции и направляя дело на новое рассмотрение, судья Волгоградского областного суда указал, что ООО УК  проведены работы по устройству цементной стяжки и частичному оштукатуриванию на участках перекрытия (плита перекрытия) ванной комнаты, которые относятся к составной части объекта культурного наследия. При таких обстоятельствах требовалось разрешение на проведение работ по сохранности объекта культурного наследия, поскольку конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности данного объекта культурного наследия затрагивались при проведении работ

Таким образом, выводы суда первой инстанции являлись преждевременными и не соответствовали обстоятельствам дела (дело № 5-973/2022).

 

Исполнение постановлений об административных правонарушениях по делам данной категории

 

Как показало обобщение, в большинстве случаев назначенные судом штрафы уплачиваются лицами, привлеченными к административной ответственности, в добровольном порядке, при этом в материалах дел имеются сведения об уплате штрафов.

В большинстве случаев копии постановлений о привлечении к административной ответственности судьями районных (городских) судов Волгоградской области, как правило, на исполнение в соответствующий орган направляются своевременно, в установленные законом сроки.

Несмотря на то, что в большинстве случаев копии постановлений о привлечении к административной ответственности судьями Волгоградской области, как правило, на исполнение в соответствующий орган направляются своевременно, в установленные законом сроки, имеют место быть случаи отсутствия сведений о получении постановления по делу об административном правонарушении ССП, при этом данные об исполнении таких постановлений в материалах дела об административном правонарушении отсутствуют, меры к их истребованию судом не предпринимаются. Следовательно, надлежащий контроль за исполнением постановлений не осуществляется.

Так постановлением судьи Красноармейского районного суда г. Волгограда ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 руб. Вступившее в законную силу постановление сопроводительным письмом направлено в Черемушкинский РОСП УФССП России по г. Москве 29 июня 2022 г. На неоднократные запросы судьи районного суда о предоставлении сведений о возбуждении исполнительного производства ответов не поступало, постановлением судебного-пристава исполнительное производство возбуждено только 13 марта 2024 г. Однако данные об исполнении постановления в материалах дела отсутствуют, сведений о том, что судом предпринимались меры к их истребованию после 13 марта 2024 г., материалы дела также не содержат (дело № 5-602/2022).

Постановлением судьи Дзержинского районного суда г. Волгограда 15 марта 2022 г. ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 руб. Вступившее в законную силу постановление сопроводительным письмом направлено в Управление ФССП России по г. Москве 15 июля 2022 г. Запрос о предоставлении сведений о возбуждении исполнительного производства и его исполнении направлен в Управление ФССП России по Москве только 29 января 2024 г., данные об исполнении постановления в материалах дела отсутствуют, сведений о том, что судом предпринимались меры к их истребованию после 29 января 2024 г., материалы дела также не содержат (дело № 5-217/2022).

Постановлением судьи Кировского районного суда г. Волгограда Ковалев В.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 15 000 руб. Вступившее в законную силу постановление сопроводительным письмом направлено в Кировский отдел РОССП УФССП России по Волгоградской области 7 ноября 2022 г. Сведений о получении Кировским отделом РОССП УФССП России по Волгоградской области указанного постановления в материалах дела нет, запросы и напоминания о предоставлении сведений о возбуждении исполнительного производства и его исполнении в Кировский отдел РОССП УФССП России по Волгоградской области вообще не направлялись (дело № 5-870/2022).

Постановлением судьи Ленинского районного суда Волгоградской области должностное лицо директор МБУ признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. Вступившее в законную силу постановление сопроводительным письмом направлено в Ленинский РОССП УФССП России по Волгоградской области 11 мая 2022 г. Сведений о получении Ленинским РОССП УФССП России по Волгоградской области указанного постановления в материалах дела нет. Запросы и напоминания о предоставлении сведений о возбуждении исполнительного производства и его исполнении имеются в материалах дела. Однако сведения об их получении РОССП отсутствуют. Более того, в ответе от 12 марта 2024 г. Ленинское РОССП УФССП России по Волгоградской области сообщило Комитету государственной охране объектов культурного наследия Волгоградской области о том, что исполнительный документ № 5-7/2022 от 3 февраля 2022 г. о взыскании с директора МБУ штрафа в размере 20 000 руб. на исполнение не поступал. После этого, никаких мер к направлению постановления об административном правонарушении и восстановлению исполнительного производства не предпринималось (дело № 5-7/2022).

Постановлением судьи Городищенского районного суда Волгоградской области ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. Вступившее в законную силу 12 октября 2022 г. постановление электронной почтой направлено в ФССП на исполнение. Однако документ не принят АИС ФССП, что подтверждается отчетом от 15 октября 2022 г. Повторно данное постановление электронной почтой направлено в ФССП на исполнение 14 декабря 2022 г. и принято АИС ФССП. 12 января 2023 г. постановлением судебного пристава-исполнителя отказано в возбуждении исполнительного производства, поскольку исполнительный документ предъявлен не по месту совершения исполнительных действий. Третий раз постановление по делу об административном правонарушении направлено электронной почтой в ССП 30 января 2023 г. и согласно сопроводительному письму от 31 января 2023 г. сведений о получении постановления ССП материалы дела не содержат. После этого, никакие запросы и напоминания судьей районного суда о возбуждении исполнительного производства и исполнении не направлялись (дело № 5-176/2022).

Постановлением судьи Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда ООО признано виновным в совершении административного правонарушении, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 100 000 руб. Вступившее в законную силу постановление сопроводительным письмом направлено в Краснооктябрьское РОСП г. Волгограда 26 июля 2022 г. Сведения о получении исполнительного документа Краснооктябрьским РОСП г. Волгограда отсутствует. Запросы и напоминания о предоставлении сведений о возбуждении исполнительного производства и его исполнении материалах дела также не содержат (дело № 5-592/2022).

 

Заключение

 

Проведенный анализ судебной практики свидетельствует о том, что судьи районных (городских) судов в целом правильно применяют действующее законодательство при рассмотрении дел об административных правонарушениях, связанных с охраной объектов культурного наследия (ст. 7.13, 7.14 КоАП РФ).

В большинстве случаев у судей существует правильный подход к определению субъектов административных правонарушений рассматриваемой категории.

Вместе с тем при рассмотрении дел об административных правонарушениях данной категории судьями не всегда выясняются обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного, всестороннего и объективного рассмотрения дела, не во всех случаях применяются нормативно-правовые акты, регулирующие соответствующие правоотношения.

Судам при рассмотрении данной категории дел надлежит выяснять, какими нормативными правовыми актами регулируются соответствующие правоотношения, и указывать в судебном решении (постановлении), в чем непосредственно выразились их нарушения со ссылкой на конкретные нормы (пункт, часть, статья).

В целях недопущения нарушений требований действующего законодательства при рассмотрении анализируемой категории дел об административных правонарушениях предлагается изучить данное обобщение с судьями районных (городских) судов области и проверить возвращённые дела на предмет указанных нарушений.

Обратить внимание судей на важность обеспечения правильного и единообразного применения законодательства об административных правонарушениях, связанных с охраной объектов культурного наследия, поскольку опасность такого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом посягательства являются памятники истории и культуры и согласно преамбуле Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Следует отметить, что работа судов области по исполнению принятых судебных постановлений по делам об административных правонарушениях зачастую ограничивается лишь направлением постановления по делу об административных правонарушениях в подразделение службы судебных приставов. Систематический контроль за исполнением постановлений о наложении административных штрафов в некоторых случаях отсутствует.

 

 

Судебная коллегия по административным делам

Волгоградского областного суда